CO₂-beprijzing is noodzakelijk maar is in isolement toegepast niet voldoende om gewenste klimaatveranderingen te bewerkstelligen, betoogt Roland Kahmann

Het Parijse akkoord van 2015 en zijn vertaling naar Nederlandse omstandigheden – het Klimaatakkoord – stelt ons voor de uitdaging de negatieve klimaat-gevolgen van ons menselijk handelen onder controle te krijgen. Het voornaamste aandachtspunt binnen deze uitdaging is hoe de uitstoot van CO₂ te begrenzen zodat de toekomstige verwachte temperatuurstijging binnen acceptabele grenzen blijft. Het recente publieke debat beschouwend lijkt het alsof de enige manier om dit te doen is middels de beprijzing van CO₂-uitstoot. Dit alles ook omdat de huidige instrumenten zoals accijnzen, belastingen, subsidies niet afdoende lijken te zijn.  Is CO₂-beprijzing zoals nu besproken echter de enige manier voorwaarts?

Het is niet verwonderlijk dat de groep van grootste proponenten van zo’n aanpak te vinden is onder economen – zie o.a. verschillende pre-adviezen als onderdeel van het Klimaatakkoord. Evenmin is het vreemd dat de grootste scepsis omtrent beprijzing te vinden is bij (grote) industriële ondernemingen.

Beleidsbepalende instanties zowel nationaal als supra-nationaal hebben naast economische instrumenten zoals CO₂-beprijzing en belastingen ook andere middelen tot hun beschikking om CO₂-reductie te bewerkstelligen. Deze laten zich het beste samenvatten als normering (zoals eisen omtrent efficiency, maximaal toegestane uitstoot etc.), voorwaardenscheppend (zoals smart meters op apparaten, congestie-beprijzing door netbeheerders etc.) en subsidies (zoals middelen ter ondersteuning van innovatie etc.).

Zoals gesteld trekt van al deze instrumenten de beprijzing van CO₂ uitstoot momentaan de meeste aandacht.

Beprijzing van CO₂ is niet nieuw. In de economische literatuur wordt klimaat-verontreiniging al bijna 100 jaar gezien als het schoolvoorbeeld van wat een negatieve externaliteit wordt genoemd – een activiteit die schade veroorzaakt zonder dat de veroorzaker beboet wordt. Pigou is de eerste die dit rond 1920 beschreven heeft. De klassieke aanpak om dit te corrigeren was door de activiteit op enigerlei wijze te belasten. In de 60er jaren, kwam Coase met een ander inzicht door te beargumenteren dat de meest efficiënte oplossing er een is waarbij schone lucht als een vorm van eigendom wordt gezien wier rechten door de (impliciete) eigenaren op een efficiënte manier verhandeld kunnen worden. Dit leidde uiteindelijk tot het “cap-and-trade” systeem. Meer recent – in de negentiger jaren – hebben met name William Nordhaus en Martin Weitzman zich met beprijzing van CO₂ of klimaat-economie in het algemeen bezig gehouden.

Zoals zojuist betoogd bestaan er twee systemen voor het beprijzen van CO₂ – een directe belasting of middels een cap-and-trade mechanisme. De belasting geeft prijszekerheid terwijl cap-and-trade een volume zekerheid geeft. Wereldwijd zijn er nu rond 50 beprijzingsmechanismen actief (dus zowel belasting als cap-and-trade), die ongeveer 20% van de totaal uitgestoten hoeveelheid broeikasgassen omvatten (zie Figuur beneden). Er zijn meerdere overeenkomsten tussen beide systemen – beide resulteren in emissie-reducties, leiden tot vergelijkbare additionele kosten voor ondernemingen en hebben geen verschillende invloed op de relatieve concurrentiekracht van ondernemingen. Verschillen zijn er ook en zijn o.a. gerelateerd aan prijszekerheid versus prijsonzekerheid,  administratieve gemak van invoering etc.

In het algemeen bezien is de consensus dat er niet veel fundamentele redenen zijn om het éne systeem te verkiezen boven het andere. De effectiviteit echter van beprijzing van CO₂ wordt bepaald door andere factoren. 

Een poging om op een objectieve manier vast te stellen of beprijzing van CO₂ succesvol is lijdt tot een mogelijk ontnuchterende conclusie. Ondanks het feit dat er wereldwijd op ruim 50 locaties vormen van CO2 beprijzing bestaan, is het moeilijk houdbaar te stellen dat dit een merkbaar effect gehad heeft op het terugdringen van emissies. Het aanvankelijke optimisme na Parijs voor een wereldwijde invoering van vormen van CO₂-beprijzing lijkt weggeëbd of te zijn verzand in politieke moerassen (zie o.a. rapportages van de World Bank, OECD, IMF etc.). Er zijn meerdere redenen voor dit alles aan te voeren.

Ten eerste is de resulterende CO₂ prijs in het algemeen te laag om effectief te zijn.  De High Level Commission on Carbon Prices stelt dat een niveau van $40 – $80 in 2020 en $50 – $100 in 2030 nodig is om een kans te hebben de ambities van Parijs te halen. Daar zitten we nu nog ver van af, met uitzondering van een paar landen zoals Zweden. Ten tweede is het zo dat het ontwerp van de verschillende systemen weeffouten bevat – zoals de teveel en te goedkoop verstrekte “permits” in het Europese ETS systeem. Vervolgens is het zo dat effectief ondersteunend, voorwaarden-scheppend beleid nog steeds nodig is. Tot slot en wellicht is dit de belangrijkste tekortkoming, is er veel te weinig aandacht voor hoe een – op zich elegant economisch idee – politiek “verkocht” kan worden. 

Uiteindelijk eindigt een kostenverhoging – onafhankelijk van hoe en waar geheven – bij de eindverbruiker. Het lijkt erop dat de acceptatie van zo’n klimaatgedreven verhoging momentaan niet erg hoog is. Dit is wellicht o.a. doordat de argumentatie gedreven wordt door technocratische  redenen (kosten/belastingen etc.)  en minder door het einddoel, namelijk het goede aan schone lucht, leefbaar omgevingsklimaat, nieuwe banen etc. De eindverbruiker zal zich in deze aanpak  beter herkennen en ook indien er minimaal ook normerende regels bestaan zoals maximale CO₂ – uitstoot van voertuigen, energie-efficiëntie van apparaten etc. De uitdaging zal zijn een aanpak te vinden die significant genoeg is om effect te sorteren maar aansprekend genoeg is om geaccepteerd te worden. Om dit te bereiken moet er naast maatregelen zoals uitstoot beprijzing, normeringsregels etc. ook een vangnet gecreëerd worden voor die groepen die klem komen te zitten door alle klimaatbeleidsmaatregelen. Te denken valt aan lage inkomens groepen en bedrijven wiens concurrentiepositie onevenredig verslechtert. Dit kan gebeuren door een energietoeslag, vergoedingen in natura, compensatie in geval van onevenredige competitie. Deze maatregelen kunnen betaald worden uit de heffingsinkomsten. Een voorbeeld van zo’n aanpak is het cap-and-dividend systeem, o.a. gepropageerd door James Boyce.

Tot slot is een bijkomende uitdaging dat klimaatverandering een typisch voorbeeld is van wat economen een Global Public Good of mondiaal publiek goed noemen. Andere voorbeelden zijn Nucleaire Proliferatie, Terrorisme, Financiële crises, Besmettelijke ziekten, Internet etc.

Een mondiaal publiek goed is niet-uitsluitbaar en niet-rivaliserend. Dit houdt in dat je mensen niet kunt uitsluiten of beletten het te gebruiken. Tevens reduceert consumptie ervan de totale beschikbare hoeveelheid ervan niet. De besluitvorming omtrent aanpak van (de negatieve effecten van) deze goederen is complex en behoeft veel aandacht.     

Afsluitend ben ik van mening dat een vorm van CO₂-beprijzing wenselijk is – dit uit puur logische overwegingen. Maar dan alleen als het ontwerp geen weeffouten bevat en vergezeld wordt van een aantal andere maatregelen zoals prestatiestandaarden en voorwaarden-scheppend beleid, incl. een adequaat subsidie-programma zoals Recoy elders betoogd heeft. Tevens is het noodzakelijk om goed te overwegen hoe de verschillende maatregelen politiek acceptabel gemaakt kunnen worden – dit vereist o.a. een ruimhartig “vangnet-beleid” voor groepen die anders buiten de boot dreigen te vallen, alsmede ook een systeem waarbij de inkomsten van CO₂-beprijzing terugvloeien naar de maatschappij.   

Met dank aan: David Leonhardt New York Times, CE Delft, James K. Boyce